CRISTIAN AGUSTÍN COLA, BECARIO CONICET. GII IIPAC FAU UNLP.
Un
breve repaso de la Planificación en América Latina
Las ciudades latinoamericanas
presentan un crecimiento poblacional muy importante desde hace décadas, lo cual
se traduce en un intenso desarrollo de la urbanización. Este no constituye en sí
un problema sino más bien pone en evidencia la baja incidencia de la
planificación urbano territorial integral como política de Estado en la región
lo cual, en ciudades medias y grandes, configura dinámicas urbanas caóticas de
difícil resolución en materia de movilidad y desarrollo urbano. En ellas se
combinan un crecimiento de las densidades poblacionales y edilicias, con una
significativa pérdida de espacios de circulación para modos no motorizados y
peatones, con pérdida de espacio público y predominancia de automóviles y edificios
como principal componente del paisaje urbano y con dificultades funcionales
para acceder a la ciudad y a la movilidad.
Esta situación problemática se
corresponde con las prácticas neoliberales
que han producido una tradición local de "Estados débiles" y
"sectores privados fuertes", consolidando dinámicas sistemáticas de
avance de los sectores privados en las ciudades. Esta debilidad del Estado es
normalmente técnica, política y económica y, en ocasiones, la baja
participación de la gestión urbana y de la planificación en los presupuestos
estatales, constituye una decisión política que induce la pobreza de las
prácticas técnicas y de negociación público privada del Estado.
De todas formas esta situación tiene excepciones en algunas
ciudades. Por ejemplo en Argentina el vaciamiento del Estado y la
descentralización provocó al mismo tiempo que en ciudades como Rosario, que
cuenta con tradición en planificación y además poseen concentración de
capitales privados, se planifique desde los organismos de gobierno local con el
objetivo de desarrollar económicamente el suelo urbano, con planes de re funcionalización
y conservación de áreas con valor histórico arquitectónico y sistemas de transporte público colectivo y no
motorizados en áreas centrales. Aunque existe una gran fragmentación socio
espacial con las periferias urbanas empobrecidas, propias de regiones
metropolitanas.
A otra escala, la ciudad de Trenque Lauquen también expresa
prácticas de planificación y gestión del suelo a tener en cuenta. Sin embargo,
la generalidad es representada por municipios con poca intervención o
facilitadores a los sectores privados en las ciudades.
Como resultado de esta configuración de poderes
generalizada, nuestras ciudades presentan realidades muy distintas entre centro
y periferia, aunque con algunas constantes. En el caso de las áreas centrales se
observa una creciente pérdida de su patrimonio histórico arquitectónico, un
marcado deterioro del espacio público y del ambiente urbano por la presencia
exagerada del automóvil y un despliegue de torres en pequeños lotes urbanos que
amenazan con dejarnos sin luz y sin aire, si llegan a reemplazar a la mayoría
de las viviendas unifamiliares,
provocando además un brusco recambio poblacional y de prácticas urbanas
tradicionales de vecindad.
Izquierda: Mexico DF. Derecha: Sao Paulo. Fuente: web.
En el periurbano el proceso se reconoce en su dispersión y
fragmentación característica, sin una
planificación racional sustentable del Estado, con vacíos y vacancias, cavas,
arroyos, tramas de calles irregulares y agrupamientos de viviendas de distintas
calidades y niveles de consolidación, que se desarrollan como grandes barrios
dormitorio, sin equipamientos ni centralidades, sin espacio público y en
ocasiones sin servicios urbanos, sin infraestructuras de circulación adecuadas
y sin transporte público.
Este tipo de configuraciones de áreas urbanas, periurbanas e
incluso rurales, desde la óptica de la movilidad, son insustentables y de
difícil solución ya que restringen el acceso a la movilidad y a la ciudad,
dificultan la simple necesidad de trasladarse para poder acceder a los
establecimientos educativos, de salud o a los lugares de trabajo, fomenta el
uso del auto como la forma de transporte principal, cuando no deja cautivos de
los malos servicios de transporte público periférico a una parte de la
población. El esquema general deja fuera de las opciones el uso de modos no
motorizados, restringiendo los posibles escenarios futuros de movilidad
sustentable y de mejora de la calidad de vida en ciudades.
Superior: Brasil. Inferior: Valle de Tumbaco, Ecuador. Fuente: web.
Sabemos que la alternativa de abordaje de solución con
medidas de solo transporte, no podrán cambiar esta configuración en la
ocupación del territorio y consecuentemente constituirán medidas de solución de
corto plazo, siempre. Es por eso que para intentar resolver esta problemática
es necesario profundizar en políticas que orienten el crecimiento desmedido de
nuestras ciudades, aportando a un tipo de integración entre políticas de ocupación del suelo y medidas de transporte y
movilidad. El mejor ejemplo de estas prácticas en América Latina sigue siendo el
caso de Curitiba que utiliza ejes de crecimiento sobre corredores densificados, mientras que en países europeos como Alemania, Francia u
Holanda hay ejemplos importantes a nivel global con planes
urbanos integrales y normativas nacionales especificas, que han dado buenos resultado.
Zonas ABC Holanda. Fuente: Planificación del uso del suelo y transporte, Rudolf Petersen.
Por su parte, Francia posee desde 1982 una normativa que fomenta el desarrollo del transporte público por sobre el particular también para ciudades mayores a los 100.000 habitantes. Los primeros planes fueron en Nantes y Grenoble con el principal objetivo de acompañar el desarrollo del tranvía en un momento donde la dinámica de la ciudad se desarrollaba en función del automóvil. Pero los últimos PDU (Planes de Desplazamiento Urbano) como el desarrollado en Estrasburgo, Nantes o Montpellier, han avanzado en incorporan la planificación del crecimiento de la ciudad en cortas distancias, la gestión del estacionamiento, garantizar la continuidad en los modos de desplazamiento, como así también incentivar la caminata y el uso de bicicleta con criterios de salud y sustentabilidad ambiental (Merle, 2013).
Plan Estrasburgo. Fuente: www.strasbourg.eu
En Alemania el área administrativa de transportes públicos
regionales (RMV) viene impulsando en los últimos 20 años cambios de normativa
en distintas ciudades Alemanas a favor de la densificación de áreas próximas a
los polos principales de transporte público. En Frankfurt por ejemplo, la RMV
adoptó desde 1996 un esquema para el desarrollo de las estaciones de
ferrocarril como centros de intercambio con la densificación de sus inmediaciones.
El caso de la ciudad de La Plata
La ciudad de La Plata refleja las tendencias generales de
las ciudades latinoamericanas a pesar de tener la particularidad de ser una
ciudad planificada antes de su fundación. A lo largo del siglo XX la ciudad ha
evolucionado sin una planificación sostenida, transitando los cambios
político-económicos más agudos del periodo, sin prácticas sostenidas de
planificación. Actualmente la ciudad de La Plata forma parte de una microrregión
que encabeza y que incluye a los municipios vecinos de Berisso y Ensenada. Su
desarrollo económico y territorial se vio condicionado desde sus inicios por la
actividad productiva de la región, en primer lugar por su vínculo con la ciudad
de Buenos Aires a través de los caminos Centenario, Belgrano y luego con el
completamiento de la Autopista Buenos Aires - La Plata, y en segundo lugar por
los corredores de Abasto, Brandsen y Magdalena, de perfiles más productivos en
las primeras décadas de la fundación de la ciudad, pero más heterogéneo en la
actualidad.
Plano fundacional, infraestructuras viales,
férreas y ocupación poblacional, comparados. Fuentes varias. Elaboración
propia.
Desde 1882, año de la fundación de la ciudad, hasta mediados
del siglo XX, el avance en la ocupación territorial fue dando cuenta de estas
tracciones de la capital del país, desarrollándose un patrón de ocupación sobre
los ejes noroeste y sudoeste. Sin embargo en 1948, con la promulgación de la
ley de propiedad horizontal, se intensifica el uso del suelo residencial en el
casco fundacional, con incidencia en ciertos sectores de las periferias. En ese
momento el Estado toma control de las concesiones de tranvía mientras que entra
en escena el transporte colectivo automotor como emprendimiento privado, para
satisfacer una demanda de viajes local que acompaña al crecimiento urbano a lo
largo de la segunda mitad del siglo XX y
comienza a desplazar al sistema de tranvías compitiendo por recorridos, hasta
que en 1966 lo elimina completamente.
De esta manera se configura como un hito en la tradición de
la gestión privada del transporte en la ciudad a la vez que comienza, hacia
fines de los años '80, a intensificarse la ocupación del territorio y el uso
del automóvil. A partir de entonces, empieza a ser más notoria la problemática
urbana producida por la planificación fragmentaría entre las políticas de uso del
suelo, el proceso de ocupación del territorio y la planificación de la
movilidad de las personas.
El resultado crítico de esta operación fragmentada, comenzó
tempranamente a afectar a los valores funcionales y estéticos fundacionales. A
principios de la década del '60, el municipio da cuenta de la pérdida de rumbo
de la ciudad planificada, convocando al grupo URBIS para definir un Plan
Regulador para la micro región que ya en ese momento incluía a Berisso y
Ensenada. El plan se desarrolla con todas las componentes de integralidad de
ocupación territorial y movilidad para la ciudad y para la región, aunque
finalmente no se lleva adelante, su único legado fue la creación de la oficina
de planeamiento urbano del municipio de La Plata. Desde entonces, el único
instrumento de planificación que ha contado el partido de La Plata es el
normativo, con tres cambios importantes en los últimos 60 años.
La
Planificación Normativa y de Transporte en el Partido de La Plata
La normativa vigente desde 1978, se formula como adecuación
al decreto Ley Provincial n°8912/77, desarrollada bajo el mando de un gobierno
militar. Esta normativa, la n° 4495/78, consideraba a las vías jerarquizadas
/avenidas, solo como límites divisorios de la zonificación de usos, y no como
corredores. Si bien intenta reconocer los distintos procesos urbanos que se dan
en cada sector de la ciudad, lo hace de forma inconexa y fragmentaria, y sin
ningún criterio vinculado a la previsión de flujos de movilidad urbana. Esta
forma normativa estaba desarticulada respecto al sistema de transporte público
colectivo automotor, que constaba de una red compleja de recorridos
distribuidos de manera centralizada en el micro centro de la ciudad y sobre
calles de diferentes jerarquías y materialidad.
Densidades normativas, Zonificación casco C10 y
Mancha suelo urbano C78, C00 y C10. Fuentes varias. Elaboración propia.
La dictadura militar terminó en 1983 y el gobierno que la
precedió no llego a ocuparse de las políticas territoriales de la ciudad ni de
la micro región. Sin embargo la gestión de gobierno municipal que asumió a
fines de los años '80, desarrolló una intensa actividad en torno a la
planificación del territorio y del transporte urbano de pasajeros, aunque no lo
haya hecho de manera integrada. En este contexto, el equipo técnico de
planeamiento de la ciudad de La Plata desarrolla una serie de instrumentos y
estudios territoriales llegando a implementar un cambio normativo importante
luego de una década de trabajo, en el año 2.000.
Se trata de la normativa de usos de suelo n°9231/00, la cual
supuso un gran salto normativo respecto de su predecesora normativa. El
instrumento del nuevo milenio comienza a dar cuenta de la relación entre usos
de suelo y la movilidad a través de la diferenciación de usos por corredores en
el casco urbano. A la vez presenta restricciones a la ocupación en áreas
naturales periféricas a preservar y restricción de alturas en áreas centrales
con protección patrimonial. Este instrumento constituyó un avance del Estado
sobre los sectores privados en materia de regulación de las formas de ocupación
territorial, aunque no fue adecuadamente aprovechado en la planificación del
sistema público de transporte, el cual también cambió en esos años.
Comparativo de superficies para las tres normativas de uso de suelo de La
Plata. Fuentes varias.
Elaboración propia.
En efecto, el sistema de recorridos del transporte público
colectivo automotor, implementado dos años después, el SISTEMA UNICO DE
TRANSPORTE, se diseña con criterios indiferentes a la ocupación y densidad
residencial propuestas por la nueva normativa. El SUT, tanto en su versión
originalmente propuesta como en la versión que fue posible implementar,
presentaba un diseño de recorridos centralizado, competitivo y distribuido de
igual manera en todo tipo de calles de la ciudad y del partido. En este punto
es importante destacar el nivel de conflictividad entre los empresarios de
transporte y el municipio así como también la fuerte oposición al cambio por
parte de los empleados transportistas. Este
clima de conflictividad impulsó un diseño de implementación ambiguo,
buscando evitar o corregir conflictos económicos con las empresas de
transporte. El SUT fue, en última instancia, un reparto equitativo de los
recorridos más rentables de la ciudad en cuatro partes para cuatro empresas
tradicionalmente concesionarias del servicio.
En relación a este cambio, no se produjeron sustanciales
adecuaciones del sistema público de transporte SUT. En este sentido solamente
se observa un deterioro del tiempo de viaje en transporte público, por la
congestión incrementada mediante el crecimiento de la población de áreas
centrales y de la tasa de motorización en general. A su vez la acentuada extensión
periférica, que hoy incluye áreas rurales localizadas a 15 km del centro
geográfico de la ciudad, quedan fuera de las buenas frecuencias del servicio
público de transporte, incrementando su dependencia del automóvil particular.
Por otro lado, y en cuanto al potencial redistributivo y de
balance territorial de la normativa n°9231, es destacable además la creación e
incorporación de la categoría de sub-centros urbanos.
Lamentablemente esta categoría normativa no llego a tener
incidencia en el desarrollo urbano ni ha logrado ningún tipo de equilibrio
territorial más allá de los que ya existían en las áreas barriales históricas
consolidadas. A su vez la mencionada normativa acompaña el proceso de expansión
acelerado en los años '90, aumentando casi el doble la superficie urbana con
respecto a la normativa anterior del año '78.
Comparativo de superficies para las tres normativas de uso
de suelo de La Plata. Ref: violeta C78, rojo C00, naranja C10 Fuentes varias. Elaboración propia.
La cuanto a la situación normativa vigente, es posible
reconocer un camino inverso respecto de aquel avance en la regulación del
Estado. Se trata de una suerte de acoplamiento de las políticas estatales
actuales a la lógica del mercado inmobiliario. Prueba de esto es que la actual
normativa n°10703/10, desarrollada sin participación de organismos académicos,
sin oficina de planificación territorial activa y sin estudios previos, pone
énfasis en la centralidad única del micro centro de la ciudad, escalando las
alturas permitidas según la rentabilidad de los inversores, con una visión
espacialista, que deriva en aplicar en los corredores una zonificación sólo
para las parcelas frentistas y fortalecer la simetría al eje fundacional.
Áreas testigo en plano de densidades poblacionales La Plata
censo 2001. Fuente: Producción propia.
Analizamos algunos de los parámetros de estos procesos en
dos áreas de la ciudad, una dentro del casco fundacional y otra en la periferia
oeste.
Las dos áreas testigo muestran un aumento poblacional
superior a la media de la ciudad, que fue del 12% en el periodo censal 2001 –
2010. El área central lo supera por 3,5% y la periférica por 6,1%. Pero
contradictoriamente, el crecimiento habitacional es muy superior en el área
central y en la periférica está unos puntos por debajo de la media de la ciudad
que fue del 24%.
En el sector del área central se produjo un aumento
poblacional del 16,4%, y con respecto a viviendas del
32,7%. Desde el punto de vista del transporte público colectivo existe
una frecuencia de micros que llega a 1 minuto en hora pico lo que produce un
importante caos vehicular, stress urbano y contaminación del aire y sonoro con
una partición modal que registra que el 34% de los viajes se
realiza en transporte público masivo, el 30% en auto particular y 21% en
movilidad no emisora (bicicleta y a pie).
Fuente: Censo 2001 y 2010.
Frecuencias área testigo casco central, zona
de transporte n° 21. Fuente: Producción propia.
En el área periférica se evidenció que la normativa no
contempla la heterogeneidad de usos, densidades reales ni áreas inundables y en
relación al transporte público, se registraron bajas frecuencias (60% mayores a
30 minutos) en relación a las personas que allí viven. Otra problemática es la
poca diversidad de recorridos ya que todos los que atraviesan la zona tienen
como destino final el microcentro de la ciudad, lo que obliga a realizar
trasbordo para acceder a cualquier otro destino.
por debajo de la media de la ciudad
que fue del 24%. 
Ramales que recorren el área testigo
periférica, zona de transporte n°44. Fuente: Producción propia.
Principales barreras y pautas de planificación integral de uso de suelo y transporte
Las debilidades técnicas y políticas de los gobiernos
municipales se evidencian, por una parte en la falta de asignación
presupuestaria para el sector transporte y territorio, lo que se traduce en
falencias en materia de recursos humanos, metodologías, información y alcance
político de la gestión territorial y de transporte. Por otra parte, esta debilidad en los municipios
especialmente, está muy asociada a la pobreza de la estructura institucional,
no solamente por la separación funcional de las áreas de planificación
diferenciada del área transporte, sino especialmente por su distancia de las
áreas principales de decisión y gestión pública de gobierno. A estas
dificultades de base, se acopla la baja tradición en negociaciones del estado
con el sector privado, que en el caso de la gestión y planificación del
transporte público de pasajeros, se reduce a concentrar servicios en el micro
centro, y en el caso de la gestión y planificación del suelo, se reduce al
desarrollo inmobiliario sin regulación.
La desarticulación de políticas de transporte y políticas de
suelo constituyen además un problema derivado de un vacío normativo. Por un
lado no existe obligatoriedad de planificación de estas componentes en su
conjunto ni tampoco existe una normativa que obligue a la realización de un
plan de movilidad en función del crecimiento poblacional, ni de la expansión
urbana, ni siquiera de la compactación de la ciudad tradicional. En definitiva,
el abordaje integral de estas dos componentes clave del desarrollo urbano
territorial necesita, además de los recursos humanos y metodológicos
necesarios, una legislación adecuada y
moderna para la planificación territorial integral, que no deje librado a la
voluntad del gobierno de turno tener políticas articuladas entre uso de suelo y
transporte, o no tenerlas.
Bibliografía consultada:
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